Le 19 mai, Michel PIRON, député de Maine-et-Loire, co-président de l'Institut de la décentralisation a présenté le Rapport d'information de la commission des Affaires Européennes de l'Assemblée Nationale sur « l'urbanisme commercial en Allemagne, un exemple intéressant de volontarisme politique ».
Résumé :
Avant d'aborder précisément la question de l'urbanisme commercial en Allemagne, Michel Piron présente l'organisation des pouvoirs publics dans ce pays. Ainsi le rapport est divisé en 2 parties :
- L'Allemagne parie sur l'intelligence territoriale partagée
- L'urbanisme commercial en Allemagne, un exemple intéressant de volontarisme politique
- La présentation institutionnelle de l’Allemagne en 1ère partie trouve tout son sens à l’heure où le Parlement examine le projet de loi sur la réforme territoriale. En Allemagne, l’exercice du pouvoir normatif est partagé entre la Fédération et les Länder, bien que l’Etat intervienne pour assurer l’unité du Pays. Les Länder ont également une large autonomie financière mais n’ont que peu de ressources propres. Dans cette période de crise, leur marge de manœuvre est faible. Le système fonctionne avant tout car les acteurs sont en étroite interaction.
- La présentation de l’urbanisme commercial en 2nde partie permet de mettre en avant un exemple de volontarisme politique. Le principe est que les grandes surfaces commerciales, au delà de 800m2, ne peuvent en principe s'implanter que dans les centre villes ou dans les zones spécialement désignées à cet effet. L'objectif est d'éviter que des magasins situés en périphérie ne menacent l'existence des magasins situés en centre-ville. La Commission européenne a réagi à la législation allemande en adressant une lettre aux autorités fédérales. Michel Piron explique la réponse apportée aux critiques de la Commission, propose de soutenir cette position, et de s’inspirer de cet exemple de volontarisme incarné par l’application d’un régime juridique guidé par les objectifs qu’il poursuit et ne s’en remettant pas à la loi aveugle du marché.
L'Allemagne : diversité territoriale et coopération entre les échelons
L’exercice partagé du pouvoir normatif
La Loi fondamentale, c’est-à-dire la Constitution, définit les responsabilités de chaque niveau. Le principe est que les Länder peuvent légiférer dans les domaines ou la Loi fondamentale ne donne pas à la Fédération compétence pour légiférer. Autrement dit, les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps que la Fédération n'a pas fait usage par une loi de sa compétence législative. La Fédération est cependant beaucoup intervenue en vue de garantir l'unité du pays.
Il existe par ailleurs des compétences législatives « concurrentes » de la Fédération et des Länder : c’est le cas par exemple de l’aménagement du territoire.
La répartition des compétences infra-régionale
C'est le Länder qui est responsable de la répartition des compétences entre le Länder et ses communes. Les compétences des communes varient donc selon qu’elles sont situées dans telle ou telle région. Contrairement à la France, les missions varient en fonction de la capacité de la commune à les exercer.
La dotation budgétaire des communes n'est en principe pas réglementée par la Loi fondamentale mais relève principalement de la responsabilité des Länder
Finances : une large autonomie aux échelons territoriaux
L’autonomie administrative s’accompagne d’une autonomie financière : le principe est que chaque niveau territorial doit financer lui-même ses missions. L'Etat Fédéral finance uniquement les missions pour lesquelles la Loi Fondamentale lui donne compétence.
Il arrive cependant que la fédération apporte une aide financière aux Länder :
- la Loi Fondamentale prévoit des missions communes financées conjointement.
- la Fédération peut également apporter une contribution financière pour des investissements particulièrement importants, en cas de catastrophes naturelles ou de situations d'urgence exceptionnelles…
- une autre exception, par exemple, est liée à l'exécution des lois fédérales par délégation de l'Etat fédéral.
Par ailleurs, les Länders perçoivent, en moyenne 37% des recettes fiscales. Leurs ressources propres sont cependant limitées aux impôts sur les successions, à la taxe sur les véhicules motorisés et à la plupart des taxes sur les transactions.
Il existe par ailleurs un système de double péréquation : horizontale, entre Länder, dont l'objectif est de ramener les ressources fiscales des Länders les moins riches à 95% de la moyenne et verticale, en provenance de la Fédération à destination des Länders les plus pauvres, avec un dispositif complémentaire en faveur des anciens Länders de l'Est
Une étroite coopération entre les échelons
Le rapporteur met en avant que le bon fonctionnement du système suppose une étroite coopération entre ses membres : « Au delà des principes de répartition stricte des compétences et des dépenses, la réalité est plus complexe, fortement marqué par d’étroites interactions entre les 2 niveaux ».
Une faible marge de manœuvre
La marge de manœuvre des collectivités territoriales est cependant assez faible, dans la mesure où la part de ressources propres est limitée.
Les collectivités territoriales rencontrent d’ailleurs actuellement des difficultés budgétaires supérieures à d’autres pays européens. Dans le contexte actuel de crise, cette faiblesse des ressources propres, couplée à une grande variabilité d'une année sur l'autre, entraîne des difficultés. La Fédération et les Länder se trouvent également en situation difficile, a fortiori depuis la modification constitutionnelle de 2009 et la loi dite de « frein à la dette »
Pour conclure ce chapitre, le rapporteur met en parallèle les systèmes Allemands et Français : « Au total, qu'il s'agisse des Länders ou des communes, on ne peut que remarquer la relativement faible autonomie budgétaires des différents niveaux de collectivités territoriales allemandes, qui contraste avec une autonomie normative importante. L'Allemagne, miroir inversé de la France ?
L'urbanisme commercial : un exemple intéressant de volontarisme politique
Le droit allemand ne connaît qu'un seul droit de l'urbanisme, avec quelques règles spécifiques dédiées aux grandes surfaces commerciales.
Le principe
Le principe est que les grandes surfaces commerciales, au delà de 800m2, ne peuvent en principe s'implanter que dans les centre villes ou dans les zones spécialement désignées à cet effet. L'objectif est d'éviter que des magasins situés en périphérie ne menacent l'existence des magasins situés en centre-ville. Aussi les communes peuvent aller jusqu'à contrôler la gamme des produits susceptibles d'y être vendus.
Pour le rapporteur, « Un tel dispositif répond manifestement aux nécessités de la lutte contre l'étalement urbain, dans un pays avec une densité de population plus forte qu'en France ».
L'Allemagne en conflit avec la Commission Européenne
La Commission Européenne s'oppose à la politique allemande en matière d'urbanisme en vertu de 2 principes : la réglementation serait contraire aux dispositions des articles 43 (liberté d'établissement) et 49 (Liberté de circulation des services) du traité CE.
A cet effet, elle a adressé ses critiques au gouvernement fédéral allemand.
La Commission Européenne s'appuie également sur l'article 46 du traité CE pour affirmer qu'une limitation de la liberté d'établissement à effet discriminatoire ne peut être justifiée que par des motifs liés à l'ordre public, à la sécurité ou à la santé. A la lecture de l'article 46 il est intéressant d'observer le « glissement de sens » entre la lettre de l'article et l'interprétation qu'en fait la commission Européenne : « 1. Les prescriptions du présent chapitre et les mesures prises en vertu de celles-ci ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ».
Dans la lettre adressée au gouvernement fédéral, la commission s’interroge par ailleurs de savoir si la réglementation en matière d'urbanisme peut être justifiée par des motifs impérieux d'intérêt général.
- Elle adopte le raisonnement suivant :
Les règles établies par le droit allemand et leurs attendus montrent bien que les textes incriminés visent plusieurs objectifs, et que ces objectifs sont pour beaucoup de nature économique ou peuvent être utilisés à des fins économiques.
Quelques un de ces objectifs peuvent être considérés comme des objectifs d'intérêt général tels que la protection de l'environnement, l'occupation excessive des sols et le mitage. Cependant les moyens permettant d'atteindre ces objectifs (en l'occurrence les règles d'aménagement du territoire) doivent en toute hypothèse être adaptés et limités à ce qui est nécessaire », ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La réglementation allemande serait, enfin, contraire à la directive services du 12 décembre 2006.
La réponse des autorités allemandes :
Les autorités allemandes ont répondu à cette lettre de critique par un argumentaire détaillé dans le rapport et dont les principaux point sont les suivants :
- La réglementation allemande poursuit des objectifs impérieux d'intérêt général, liés à la politique suivie en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement.
- Le gouvernement fédéral fait valoir que la protection d'un approvisionnement proche de l'habitat et la réduction des transports individuels lui paraissent également constituer des objectifs d'intérêt général. En outre, l'aménagement du territoire relève principalement, de par les traités, de la compétence des Etats membres.
- Aucun Etat – membre de l'UE n'accorde aux entreprises désireuses de s'implanter sur son territoire le droit de s'implanter au mépris des règles d'aménagement
- Laisser librement jouer le marché revient de facto à encourager l'étalement urbain, à dévitaliser le centre des villes et à créer une discrimination supplémentaire au détriment des personnes n'ayant pas de voiture, notamment les personnes âgées et handicapées. De plus, les centres-villes vivants sont un élément clé de maintien des liens et des contacts sociaux, qi essentiels à la cohésion de la société.
Conclusion du rapporteur
Le rapporteur propose de soutenir la position allemande, pour des raisons de principe mais également car il y va de notre intérêt.
Le respect du principe de subsidiarité implique de mettre fin à une évolution faisant du droit de la concurrence le principe fondateur absolu de la construction européenne.
Le rapporteur estime ensuite que la France pourrait utilement s’inspirer d’un régime juridique guidé par les objectifs qu’il poursuit et ne s’en remettant pas à la loi aveugle du marché. Le procès en impuissance qui est parfois fait aux acteurs publics est dans certains cas le résultat d’un abandon. Le système allemand est tout à l’opposé et se caractérise par son volontarisme tout en laissant aux acteurs locaux le soin d’exercer pleinement leur responsabilité.
La France a signé et ratifié la Charte Européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 du Conseil de l’Europe, il ne reste plus qu’à tirer les conséquences de cette ratification. Sinon le rapporteur invite à s’inspirer utilement de l’article 5a de la Constitution Suisse qui prévoit que l’ « attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité »
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